國(guó)內(nèi)城市發(fā)展正在從增量轉(zhuǎn)向存量為主的時(shí)代。據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，國(guó)內(nèi)目前存在的老舊房產(chǎn)總面積預(yù)估已超200億平方米并仍處于增長(zhǎng)狀態(tài)，急需借助城市更新“騰籠換鳥(niǎo)”。實(shí)施城市更新有助于充分釋放我國(guó)發(fā)展的巨大潛力并形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，成為暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)的重要支點(diǎn)。城市更新已然成為未來(lái)十年的風(fēng)口，成為眾多房企、央企和第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)掘金之地。（一）中央政策不斷升級(jí)，城市更新將上升為國(guó)家戰(zhàn)略2019年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次強(qiáng)調(diào)“城市更新”概念。會(huì)議提出“加強(qiáng)城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造?！贝媪糠课莸奶嵘脑斐蔀檎咝嘛L(fēng)口。國(guó)家“十四五”規(guī)劃提出：加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升，加快推進(jìn)城市更新，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能，推進(jìn)老舊樓宇改造，積極擴(kuò)建新建停車場(chǎng)。2021年3月，李克強(qiáng)總理在“兩會(huì)”上提出：“十四五”期間要實(shí)施城市更新行動(dòng)，完善住房市場(chǎng)體系，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。（二）地方政府因城施策，密集發(fā)布城市更新政策各地政府基于前期城市更新的實(shí)踐，因地制宜、因城施策，城市更新政策密集發(fā)布。廣州從政府站位的角度，對(duì)城市更新給出了明確的“政府主導(dǎo)”的原則。2015年，《廣州市城市更新辦法》頒布，將“三舊”改造上升到了城市更新的高度，治理城市發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的衰敗地區(qū)、土地低效開(kāi)發(fā)地區(qū)，同步諸如核心區(qū)產(chǎn)業(yè)提升、民生改善等城市發(fā)展需要解決的重點(diǎn)問(wèn)題上也得到了明顯關(guān)注。深圳的城市更新政策相較于廣州，變“政府主導(dǎo)”為“政府引導(dǎo)”，相比之下有著更深層的市場(chǎng)邏輯，高強(qiáng)度的地塊開(kāi)發(fā)也給予了市場(chǎng)力量在城市更新過(guò)程中盈利的基礎(chǔ)和參與積極性。2009年，深圳作為城市更新的先鋒者提出了中國(guó)第一個(gè)城市更新專項(xiàng)政策《深圳市城市更新辦法》，可以說(shuō)這一年標(biāo)志了我國(guó)正式進(jìn)入了城市更新元年。2020年，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》頒布，用了11年的時(shí)間完成了從地方政府規(guī)章到地方性法規(guī)的飛躍。上海的城市更新相比廣州、深圳，選擇了既有具體問(wèn)題具體分析的務(wù)實(shí)，也有折衷主義的色彩——結(jié)合不同的項(xiàng)目性質(zhì)，給出了“政府-市場(chǎng)”雙向并舉的方式。在“政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作”的考慮下給社會(huì)力量、市場(chǎng)力量以參與的空間，讓更合適的主體發(fā)揮更重要的作用。
（一）城市更新的內(nèi)涵
城市更新是一個(gè)大概念，指將城市中已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的地區(qū)做必要的、有計(jì)劃的改造，同時(shí)保存城市傳統(tǒng)建筑文化和風(fēng)格。城市更新是盤(pán)活城鄉(xiāng)不良資產(chǎn)重新打包上市分配的過(guò)程。從國(guó)內(nèi)的實(shí)踐來(lái)看，城市更新主要區(qū)域?yàn)楸本?、上海、廣州、深圳等一線城市，并逐步延伸到成都、杭州、南京等新一線城市。更新對(duì)象為成片舊區(qū)、舊村、舊廠房和舊城更新。更新模式為“工改工”、“工改商住”、“工改居”。開(kāi)發(fā)模式有政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、政府和市場(chǎng)合作三種模式，每種模式下房企墊資壓力和項(xiàng)目周期有所差異。城市更新的目標(biāo)，主要是解決城市中影響甚至阻礙城市發(fā)展的問(wèn)題。城市更新政策性很強(qiáng)，涉及房屋、土地、規(guī)劃、風(fēng)貌保護(hù)、財(cái)政、稅收、金融，等等。按照改造力度由弱到強(qiáng)，城市更新項(xiàng)目可分為整治類、改建類和拆建類三種類型。不同城市命名略有不同，但實(shí)質(zhì)相近，例如深圳將城市更新項(xiàng)目分為綜合整治類、功能改變類和拆除重建類（分別對(duì)應(yīng)整治、改建和拆建）；廣州分為全面改造（對(duì)應(yīng)拆建）和微改造（對(duì)應(yīng)整治和改建）。整治類項(xiàng)目。改造力度弱、審批條件寬松，房企參與相對(duì)較少。整治類項(xiàng)目不改變建筑主體結(jié)構(gòu)和使用功能，以消除安全隱患、完善現(xiàn)狀功能等為目的，一般不增加建筑面積。審批程序簡(jiǎn)化，主要由區(qū)政府負(fù)責(zé)審批、實(shí)施、竣工驗(yàn)收和后續(xù)監(jiān)管。改造資金主要來(lái)自市/區(qū)政府、權(quán)利人等。改建類項(xiàng)目。改造力度居中、一般需由市級(jí)城市更新管理部門(mén)審批，房企一般可通過(guò)改造、持有運(yùn)營(yíng)的等方式參與項(xiàng)目。改建類項(xiàng)目一般不改變土地使用權(quán)的權(quán)力主體和使用期限，在不全部拆除的前提下進(jìn)行局部拆除或加建，可實(shí)施土地用途變更，部分城市可增加建筑面積。房企可通過(guò)改造、持有運(yùn)營(yíng)等方式參與項(xiàng)目。拆建類項(xiàng)目。改造力度強(qiáng)、審批嚴(yán)格，是房企參與城市更新的主要形式。拆建類項(xiàng)目對(duì)城市更新單元內(nèi)原有建筑物進(jìn)行拆除并重新規(guī)劃建設(shè)，可能改變土地使用權(quán)的權(quán)利主體及變更部分土地性質(zhì)。拆建類項(xiàng)目流程較復(fù)雜，審批機(jī)構(gòu)涉及區(qū)、市城市更新管理部門(mén)。
本文以拆建類城市更新項(xiàng)目為例，此類更新項(xiàng)目分為四大步驟：計(jì)劃立項(xiàng)；專項(xiàng)規(guī)劃報(bào)批；實(shí)施主體確認(rèn)；土地獲取。項(xiàng)目申請(qǐng)納入“城市更新單元計(jì)劃”。申報(bào)主體可以為權(quán)利主體（如村委會(huì)等）、由權(quán)利主體委托的市場(chǎng)主體（如房企）、或市/區(qū)政府，項(xiàng)目申報(bào)需滿足一定前提，如達(dá)到最小改造規(guī)模、補(bǔ)公用地達(dá)到一定比重、改造意愿滿足條件等。其中，改造意愿征集是立項(xiàng)前的關(guān)鍵步驟，不同城市要求有所不同，如深圳為單地塊“雙2/3”。在完成意愿征集后，申報(bào)主體可向區(qū)更新辦提交申報(bào)材料，經(jīng)區(qū)、市兩級(jí)審批后項(xiàng)目納入“城市更新單元計(jì)劃”。
2、專項(xiàng)規(guī)劃報(bào)批“城市更新單元規(guī)劃”的編制和審批，通常需在立項(xiàng)公告后一定時(shí)限內(nèi)完成方案報(bào)送，如深圳要求為1年。在這一流程中，申報(bào)主體一般首先向主管部門(mén)申請(qǐng)核查土地及建筑物信息，再聘請(qǐng)有資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位編制規(guī)劃方案，并與規(guī)劃國(guó)土部門(mén)深入溝通、報(bào)審，以獲得對(duì)公司有利的批復(fù)指標(biāo)。專項(xiàng)規(guī)劃報(bào)批是房企就容積率、配建要求等與政府進(jìn)行博弈的過(guò)程，通常需要耗時(shí)1-2年。通過(guò)簽訂《搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議》等方式形成單一實(shí)施主體的過(guò)程。這一階段房企首先與原權(quán)力主體簽訂《搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議》，再向區(qū)舊改部門(mén)申請(qǐng)認(rèn)證實(shí)施主體資格，認(rèn)證通過(guò)后與區(qū)舊改部門(mén)簽訂監(jiān)管協(xié)議、設(shè)立資金監(jiān)管賬戶。這一步驟通常耗時(shí)1～3年，部分城市為縮短項(xiàng)目周期，不絕對(duì)要求100%的簽約比例。實(shí)施主體完成建筑物拆除、原房地產(chǎn)證注銷等工作后，與政府簽訂土地使用權(quán)出讓合同，標(biāo)志舊改項(xiàng)目正式孵化完成。舊改項(xiàng)目土地一般采用“招拍掛”公開(kāi)出讓，少數(shù)地區(qū)允許協(xié)議出讓。2018年4月，廣東省發(fā)布粵國(guó)土[2018]3號(hào)文，首次允許舊改用地協(xié)議出讓，對(duì)廣東舊改項(xiàng)目的推進(jìn)作用巨大。3號(hào)文規(guī)定：三舊改造用地屬政府收儲(chǔ)后再次供地的，須以招拍掛方式出讓，其余可以協(xié)議方式出讓。）城市更新項(xiàng)目參與主體多，關(guān)系復(fù)雜，需要明確建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)內(nèi)容、工作機(jī)制、項(xiàng)目流程、管理模式、激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任分工，各環(huán)節(jié)上需要“共治”模式。
城市更新前期的參與者為政府，后期的主要參與者有投資機(jī)構(gòu)（基金、金融機(jī)構(gòu)等）、開(kāi)發(fā)商、服務(wù)商，但他們?cè)诮槿氲臅r(shí)期、選擇的資產(chǎn)標(biāo)的、商業(yè)模式及各自優(yōu)勢(shì)等方面均差異顯著。根據(jù)項(xiàng)目屬性確定實(shí)施主體：屬于政府投資范圍的公益性項(xiàng)目，由政府部門(mén)作為項(xiàng)目的實(shí)施主體。屬于半公益性的、資金能夠自平衡的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，由城投公司作為實(shí)施平臺(tái)。屬于市場(chǎng)化范疇的、適宜社會(huì)資本直接承接的，可通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本作為實(shí)施主體。在城市更新項(xiàng)目中，往往同時(shí)具有公益性、準(zhǔn)公益性、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，因此實(shí)施主體可以有多個(gè)；根據(jù)不同的實(shí)施范圍，將實(shí)施工作進(jìn)行劃分和分配，根據(jù)具體的工作內(nèi)容選擇適宜的實(shí)施主體。
1、城市更新當(dāng)前階段的三大難點(diǎn)各方利益平衡難。城市更新需要調(diào)整原有城市空間布局，重新配置資源，能否平衡多方利益關(guān)系，直接影響資源重新配置的優(yōu)化程度及項(xiàng)目的推進(jìn)速度。政策限制嚴(yán)格。城市更新項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中會(huì)涉及規(guī)劃紅線、文化遺產(chǎn)保護(hù)、環(huán)境綜合整治等各種法律、政策的嚴(yán)格限制。不確定因素多。城市更性項(xiàng)目投入規(guī)模大、周期長(zhǎng)、不確定性因素多，社會(huì)效益遠(yuǎn)大于投資主體的經(jīng)濟(jì)效益，未來(lái)如何保障投資主體的經(jīng)濟(jì)收益，也是一道難題。2、央企國(guó)企參與此類項(xiàng)目的三大困惑項(xiàng)目規(guī)模和央企投資體量不匹配。目前市場(chǎng)上很多的城市更新項(xiàng)目，要么就屬于“繡花”式的微更新，要么就是在老舊小區(qū)中拾掇零碎，投資規(guī)模小，且考驗(yàn)運(yùn)營(yíng)能力及耐心。公益屬性導(dǎo)致難以滿足收益要求。央企自身也肩負(fù)著資產(chǎn)增值保值的使命，但很多項(xiàng)目的公益性屬性占比更高，盈利性有限同時(shí)存在諸多政策限制，未來(lái)項(xiàng)目投資能否賺錢(qián)，如何考核業(yè)績(jī)存在困惑。巨額體量資金孕育著大風(fēng)險(xiǎn)。后疫情時(shí)代下，大部分地方財(cái)政緊張，大體量的城市更新項(xiàng)目需要企業(yè)投入資本金，一旦押錯(cuò)方向，未來(lái)存在巨大風(fēng)險(xiǎn)。央企、國(guó)企一方面肩負(fù)著重要的社會(huì)使命，另一方面參與城市更新同樣面臨著諸多挑戰(zhàn)，想要真正從城市更新中掘金，真正完成大規(guī)模資金的投資閉環(huán)，需要盡快建立三大能力。產(chǎn)業(yè)協(xié)同能力。城市更新不僅僅是拆房子、修路、建橋，更為重要的是產(chǎn)業(yè)的更新，產(chǎn)業(yè)、文化、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和居住條件的協(xié)同更新，在此類項(xiàng)目中需要發(fā)揮不同產(chǎn)業(yè)間的集群效應(yīng)，加速產(chǎn)業(yè)間的融合，提升產(chǎn)業(yè)間的協(xié)同效應(yīng)，需要國(guó)企央企能夠提供綜合性更高的服務(wù)，整合資源，需要練就從規(guī)劃、建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、產(chǎn)業(yè)集聚全階段的優(yōu)勢(shì)城市綜合服務(wù)能力。城市更新項(xiàng)目具有復(fù)雜性和多樣性，從規(guī)劃、建設(shè)、投資、招商、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)階段均對(duì)實(shí)施主體提出了高要求，同時(shí)又需要滿足政府、企業(yè)、居民、社會(huì)公眾各方的利益訴求，要求企業(yè)能夠運(yùn)用自身的專業(yè)能力，提供從更新改造到運(yùn)營(yíng)給管理的全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)和增值服務(wù)。
資產(chǎn)管理能力。片區(qū)項(xiàng)目具有周期長(zhǎng)、投入大、產(chǎn)出慢等特征，需要采取輕重資產(chǎn)平衡發(fā)展的新模式，盤(pán)活存量資產(chǎn)，本月首批九只基礎(chǔ)設(shè)施REITs全部完成發(fā)行，以基礎(chǔ)設(shè)施作為標(biāo)的限制明確的指向了城市底層，如果套用在城市更新上，就意味著只有片區(qū)式、產(chǎn)城融合的城市更新有機(jī)會(huì)享受這樣的退出通道，推動(dòng)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)從傳統(tǒng)的“物業(yè)服務(wù)”升級(jí)為“專業(yè)運(yùn)維系統(tǒng)”的打造。城市更新基金：
政策性產(chǎn)業(yè)基金：
通過(guò)母子基金的形式以及優(yōu)先級(jí)和劣后級(jí)的結(jié)構(gòu)化安排，撬動(dòng)社會(huì)資本共同參與投資。
項(xiàng)目建設(shè)階段的建設(shè)信貸化
在此階段，可以考慮運(yùn)用較為成熟的銀行貸款、信托及明股實(shí)債的私募基金等金融工具籌措項(xiàng)目建設(shè)所需資金。
項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的資產(chǎn)證券化
房地產(chǎn)信托基金（類REITS)、抵押貸款證券化（CMBS）和受益權(quán)資產(chǎn)證券化（受益權(quán)ABS）等三種。
